Le recours au juge administratif ne peut être intenté qu’à l’encontre d’une décision de l’Administration, on ne peut saisir le juge directement. Le recours administratif préalable est donc une étape incontournable dans l’éventualité d’un recours juridictionnel indemnitaire dit « de plein contentieux » (ou « de pleine juridiction »).

En termes simples, il s’agit de permettre à l’Administration de réparer elle-même le dommage que son action ou son inaction a généré. Son refus fait naître une décision qu’il est alors possible de contester devant le juge administratif. À défaut, le recours est irrecevable car il est impératif de lier le contentieux. Plusieurs éléments sont à prendre en considération :

  • La détermination du préjudice. La demande préalable n’a pas à être chiffrée, il arrive d’ailleurs souvent que ce chiffrage requiert une expertise. Mais elle doit exposer l’ensemble des préjudices dont se prévaut le requérant et établir le lien de causalité entre le fait reproché et la survenance du dommage.
  • Le temps. En principe, l’indemnisation du préjudice subi du fait de l’administration est circonscrite dans un délai de quatre ans (article 1er de la Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics). Toutefois, ce délai court à compter du moment où le préjudice est connu dans toute sa mesure (CE, 6 novembre 2013, n° 354931).
  • La nature du recours. Il peut être gracieux (auprès de l’autorité responsable) ou hiérarchique (auprès de l’autorité hiérarchiquement supérieure à celle qui a pris une première décision de refus).
  • La nature de la décision. Si l’Administration répond, c’est une décision explicite. Lorsqu’elle garde le silence, dans un délai de deux mois, c’est une décision implicite de rejet.
  • Le ministère d’avocat. En la matière, il y a une obligation très générale du ministère d’avocat. Ainsi, dans la plupart des cas, le justiciable ne peut pas former un recours seul, il doit former un recours par l’intermédiaire d’un avocat.