Les principes budgétaires d’une collectivité territoriale

5 principes budgétaires s’appliquent aux collectivités territoriales. Cependant, certains d’entre eux sont « aménagés » pour ces dernières. Ils imposent un cadre rigide de façon à pouvoir suivre très précisément les dépenses publiques issues, pour la plupart, de l’imposition.

Le principe d’annualité : le budget est voté pour une année civile. Soit du 1er janvier au 31 décembre. Étant antérieur au 1er janvier, on dit qu’il est fixé a priori et est une anticipation de la dépense et de la recette à venir. C’est donc un budget primitif. Seules les communes disposent de délais supplémentaires pour l’adopter, jusqu’au 15 avril de l’année concernée, à l’exception des années où l’assemblée est renouvelée (jusqu’au 30 avril).

Le principe d’unité : un seul document comptable doit regrouper l’ensemble des mouvements budgétaires (les recettes et les dépenses) de la collectivité territoriale. Il n’est pas possible de créer un deuxième budget concernant certaines matières ou établissements publics liés à l’administration (et ne disposant pas de la personnalité morale). Seuls des « budgets annexes » sont autorisés (c’est-à-dire ceux d’autres établissements publics locaux comme les CCAS, les Caisses des écoles ou encore les services publics industriels et commerciaux gérés directement par les communes).

Le principe d’universalité : l’ensemble des recettes de la collectivité territoriale doit couvrir l’ensemble des dépenses. Il n’est pas possible d’affecter une recette à une dépense au regard de ce principe et de l’unité budgétaire. On parle alors de règle de non-compensation ou de non-contraction. Seuls les budgets annexes permettent cette dérogation. Cependant, il est aujourd’hui permis pour les collectivités territoriales d’y déroger en affectant des crédits à un service ou une destination particulière liée à une série de dépenses. 

Le principe de spécialité : ce principe vise à assurer une information suffisante pour permettre l’exercice d’un contrôle efficace de chaque opération. Il convient de préciser le montant et la nature des opérations.

Le principe de sincérité : il implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières. La réglementation précise toutefois que la sincérité « [...] s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

L’année budgétaire est divisée en plusieurs étapes, qui toutes débouchent sur le vote du budget primitif : 

• Déterminer les besoins de la collectivité et ses futures recettes : la collectivité territoriale doit envisager ses futures dépenses. Il lui revient de déterminer la liste de ses dépenses obligatoires, puis des dépenses qu’elle envisage faire dans le cadre de projets à venir (qu’ils soient annuels ou pluriannuels). Elle doit également le faire pour les recettes escomptées.
  
  
• Le débat d’orientation budgétaire : le projet de budget, à travers ses grandes tendances de recettes et de dépenses, est synthétisé et présenté aux membres de l’organe délibérant, qui doivent en discuter.  Ils ne votent pas, mais prennent acte qu’une discussion a lieu. Cette discussion se déroule dans les deux mois qui précédent le vote du budget primitif.
  
  
• L’adoption du budget primitif : le budget primitif (ou initial) est adopté par l’organe délibérant (le conseil municipal, départemental ou régional, ou le conseil d’administration) avant le 1er janvier de l’année ou jusqu’aux dates légales permises (15 ou 30 avril pour les communes).
  
  
• L’adoption du ou des budgets rectificatifs : un ou plusieurs votes ont lieu dans l’année civile afin de rectifier le contenu du budget primitif. Soit parce que les dépenses escomptées sont différentes de ce qui était attendu, soit parce que le niveau de dépenses a évolué (en plus ou en moins). Cela permet à la collectivité territoriale de rééquilibrer ses comptes en cours d’année et d’être au plus près de sa réalité comptable.
  
  
• L’adoption du compte administratif : le compte administratif est le bilan de l’année écoulée. Il est négatif ou positif, selon que la collectivité territoriale a un reliquat de recettes ou un excès de dépense qui doit être impacté sur le budget suivant, celui de l’année N (année en cours). Celui-ci va donner lieu à un vote en vue de l’adoption des comptes, puis à un budget rectificatif qui impactera le budget en cours.

Les documents budgétaires sont de plus en plus complexes parce qu’ils répondent à des logiques budgétaires très pointues. Lire un budget demande méthode et connaissance.

Le budget primitif 

Le budget primitif se décompose en deux sections :

• Le fonctionnement qui correspond aux dépenses et recettes de fonctionnement de l’entité publique. Les dépenses peuvent correspondre aux : frais de personnel, achats de fourniture, travaux, dépenses courantes, entretien et subventions versées à divers organismes. Les recettes peuvent correspondre aux : éventuels impôts ou droits perçus, subvention pour charges de service public, ressources propres, redevances des usagers, etc.
• L’investissement qui correspond à des dépenses en vue d’acquérir des biens durables définis par une circulaire. Les dépenses correspondent aux financements des travaux, voirie, équipement en matériels et mobiliers, remboursement de crédits, etc., tandis que les recettes proviennent de subventions, de recettes de taxes diverses, de ressources propres, de fléchages budgétaires.

Les décisions modificatives (ou budget rectificatif) : le budget primitif étant un document établi a priori, celui-ci peut être modifié en cours d’année notamment pour reprendre les résultats budgétaires de l’exercice précédent, mais aussi réajuster l’évolution de la dépense publique et des recettes escomptées. C’est l’objet des décisions modificatives. Leur nombre n’est pas limité et relève de la liberté de l’administration. Comme le budget primitif, et au regard du parallélisme des formes, l’organe délibérant est seul habilité à les prendre (bien qu’une délégation de pouvoir puisse être établie au profit de l’organe exécutif), puisqu’elles impactent le budget primitif.

Le compte administratif

Il est établi par l’ordonnateur (le maire ou président du conseil départemental ou régional) et rend compte annuellement des opérations budgétaires qu’il a exécutées. Ce document a pour objet de rapprocher les prévisions ou autorisations inscrites au budget (au niveau du chapitre ou de l’article selon les dispositions arrêtées lors du vote du budget primitif) des réalisations effectives en dépenses (mandats) et en recettes (titres).

Par là-même, il expose les résultats comptables qu’il présente à l’assemblée délibérante, avant la date propre à l’établissement (c’est très souvent avant l’été), dans le cadre de l’année en cours. Lors de son vote, l’ordonnateur doit quitter l’hémicycle.

Le compte administratif est établi par l’ordonnateur qui rend compte annuellement, devant son conseil municipal, départemental ou régional, des opérations budgétaires qu’il a exécutées.

Le compte de gestion

Il est établi et présenté par le comptable, avant l’été de l’année qui suit la clôture de l’exercice. Ce document retrace les opérations budgétaires en dépenses et en recettes, selon une présentation analogue à celle du compte administratif. Le comptable, lors de son vote, doit quitter l’hémicycle.

La dépense publique est établie par deux acteurs qui ne peuvent se confondre : l’ordonnateur, qui pilote (c’est le politique), et le comptable qui vérifie et procède à la dépense réelle (c’est l’État, par les directions du Trésor Public). 

Toute autorité publique est soumise à la comptabilité publique et au droit budgétaire. Les principes qui s’appliquent en matière budgétaire sont incontournables et s’imposent à toutes les autorités administratives qui ont la charge d’établir et d’adopter un budget.

On trouve trois acteurs dont les fonctions sont :

• Le gestionnaire : il est responsabilisé en tant qu’acteur central de la dépense et des recettes.
• L’ordonnateur : il est recentré sur des fonctions de pilotage.
• Le contrôleur financier : il a pour mission l’amélioration de la sécurité et de la fiabilité de la chaîne de la dépense.

Les trois catégories d’ordonnateur :

• Les ordonnateurs principaux : ce sont ceux auxquels les crédits budgétaires sont mis à disposition (ministres, élus à la tête de l’exécutif d’une collectivité territoriale ou d’un EPA, responsables de budgets, directeur d’EPLE ou d’établissements hospitaliers). Ils peuvent déléguer leur compétence, c’est-à-dire leur pouvoir, aux ordonnateurs secondaires si la loi le prévoit (les préfets le sont au nom des ministres, les ambassadeurs au nom du ministre des Affaires étrangères, par exemple) ;
• Les ordonnateurs secondaires : comme précisé ci-dessus, ils bénéficient d’une délégation de pouvoir de l’ordonnateur principal, ou disposent de cette délégation en vertu de la loi.
• Les ordonnateurs délégués : ils bénéficient d’une délégation de signature de l’ordonnateur principal, pour permettre à l’établissement administratif ou au ministère de fonctionner de manière plus fluide.

Le compte administratif est établi par l’ordonnateur qui rend compte annuellement devant son conseil municipal, départemental ou régional, des opérations budgétaires qu’il a exécutées.

À partir du 1er janvier 2023, les comptables et les ordonnateurs seront soumis à des règles de responsabilité communes, sans pour autant que le principe de leur séparation ne change. C’est ainsi que les deux régimes de responsabilité devant les juridictions financières – l'un pour les comptables publics et l'autre pour les agents publics – qui coexistent aujourd'hui, cesseront de s'appliquer. Ils seront remplacés par un régime « unifié » de responsabilité financière. Ce sera la fin de ce principe de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics. À la place, il prévoit un régime de sanctions pour « les infractions aux règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de l'État, des collectivités, établissements et organismes soumis au contrôle des juridictions financières, constitutives d'une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif ». Quant aux « fautes purement formelles ou procédurales », elles devront « relever d’une logique de responsabilité managériale », fait savoir le gouvernement. Ce sera la chambre du contentieux de la Cour des comptes, qui sera composée à parité de magistrats de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, qui aura pour mission d’instruire et de juger les affaires en première instance.
Les peines prononcées pourront aller d’un mois pour les infractions formelles à six mois de rémunération pour les fautes graves (quand le juge constatera un préjudice financier significatif comme des subventions attribuées de manière injustifiée, le non-respect de la chaine de la dépense, le défaut de service fait…).

Définition et rôles du comptable

Ils sont moins de 10 000 et manient des fonds publics. Ils ont une très grande responsabilité et relèvent directement de la tutelle du Trésor public.

Le compte de gestion est établi et présenté par le comptable avant la clôture de l’exercice (le plus souvent avant la fin de l’été).